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<연구기관 리포트> 통합 발주방식의 도입 현황과 정책적 시사점
기사입력 2013-01-29 09:00:02. 폰트 폰트확대폰트축소

 

   
 서양에서 산업 혁명 이후 건설 프로젝트 수행 과정은 설계와 시공이 분리되는 방식이 주종을 이뤘다. 20세기에 진입해서도 설계와 시공이 분리되는 전통은 지속되었는데, 이러한 전통은 미국 연방 정부의 영향이 컸다. 미국 연방 정부는 설계와 시공을 분리하는 것을 강제하는 공공계약법을 발전시켰다. 이렇게 설계와 시공이 분리되고 또 다시 설계와 시공은 하도급되어 건설 프로젝트는 수많은 조직이 지역적으로나 시간적으로 분절되어(fragmentation) 수행되었다.

 이와 같은 분절 현상은 프로젝트 참여자간의 관계(relation), 피드백(feedback), 설계와 시공의 상호 적응(mutual adjustment between design and construction) 등에 많은 문제점을 나타내어 왔다.

 선진국의 정부와 산업계는 1960년대부터 이러한 문제점을 극복하려는 노력을 하였고, 이러한 노력 중 가장 최근에 나타난 것이 파트너링(Partenring), 얼라이언싱(Alliancing) 및 인티그레이티드 프로젝트 딜리버리(Integrated Project Delivery : 이하 IPD)라 불리어지는 통합 발주 방식이다.

 미국의 파트너링 도입 현황

 통합 발주 방식(미국의 IPD, 영국의 파트너링 및 호주의 얼라이언싱) 도입에 시발점이 된 것은 미국의 파트너링 방식이다. 일반적으로 파트너링(partnering)이라 함은 분쟁(dispute)과 갈등(conflict)을 최소화하면서 공동의 목적을 달성하기 위해서 둘 이상의 참여자들이 장기적인 서약(long-term commitment)을 통하여 협력 관계를 유지하면서 기업 활동을 수행하는 것을 의미한다. 이러한 통상적인 의미의 파트너링을 건설산업에서는 프로젝트를 수행하는 참여자 즉, 발주자ㆍ설계자ㆍ원도급자ㆍ하도급자들이 협력(cooperation)과 소통(communication)의 철학을 바탕으로 조직의 경계를 뛰어넘어 구성한 팀이 프로젝트를 수행한다는 의미로 사용하게 되었다. 미국의 파트너링은 참여자들의 협력을 공개적으로 약속하는 구속력이 없는 헌장(non-binding charter)에 참여자들이 서명을 하기 때문에 기존 참여자들간의 계약 관계와 책임 관계에 변화를 가져오지 않는다.

 건설 프로젝트에 파트너링을 처음으로 시도한 발주자는 1987년 미국의 육군공병단(US Army Corps of Engineers)인데, 1987년 육군 공병단이 파트너링을 시행한 이후 미국에서는 1990년대 초반부터 주 교통부(State Department of Transportation)를 중심으로 광범위한 공공공사에 파트너링을 이용하고 있다.

 미국의 파트너링은 프로젝트가 수행하는 기간 동안 지속적인 워크샵(workshop)을 통해서 진행되는데, 첫 번째 ‘킥오프 워크샵(kick-off workshop)’과 ‘후속 워크샵(follow-up Session)’을 통해서 진행된다. 후속 워크샵은 일정한 주기로 개최하는 것이 좋은데 매 3개월 또는 4개월을 주기로 개최하는 것이 적정하다. 만약에 ‘의견의 불일치(dispute)’가 발생하면 후속 워크샵 대신 ‘분쟁해결세션(facilitated dispute resolution session)’ 회의를 개최한다. 그리고, 프로젝트가 종료된 이후 ‘종료 워크샵(close-out workshop)’을 개최한다(그림 1 참조). ‘종료 워크샵’의 목적은 프로젝트가 성공적으로 완료되었는지를 확인하고 팀 구성원들이 서로 교훈을 얻을 수 있는 기회를 갖기 위한 것이다.

 워크샵은 ‘퍼실리테이터(facilitator)’에 의해서 진행된다.  ‘퍼실리테이터’란 워크샵을 운영하는 중립적이고 교육을 받은 경험이 있는 외부의 컨설턴트이다.  ‘퍼실리테이터’는 워크샵을 주재하고 합의 내용을 기록한다. ‘퍼실리테이터’는 참여자들이 제기한 이슈들을 기반으로 의제(agenda)를 작성하고 복잡하고 커다란 이슈를 한 번의 세션에서 처리할 수 있는 작은 이슈로 분해하는 역할 등을 한다.

 <그림 1> 캘리포니아 주 정부의 프로젝트 파트너링

 영국의 파트너링 도입 현황

 영국에서의 파트너링은 초기에는 미국의 파트너링과 같이 입찰 이후에 발주자ㆍ시공자가 팀을 구성하여 프로젝트를 수행하는 것이 일반적이었으나, 현재는 우선 협상 대상자를 선정하여 설계 과정부터 팀을 구성하여 프로젝트를 수행하는 방식이 일반적이다.

 전통적인 방식에서 프로젝트에 참여하는 그룹은 발주자(client)ㆍ설계팀(design team)ㆍ시공팀(construction team)으로 구분되어 프로젝트를 수행하지만, 파트너링은 발주자ㆍ설계팀ㆍ시공팀이 하나의 통합된 팀을 구성하여 프로젝트를 수행하는 방법이다.

 영국에서 파트너링이 갖추어야 할 요소로는 공식화된 공통의 목표(formalized mutual objective), 합의된 문제 해결 방법(agreed problem resolution method), 지속적으로 성과 개선(continuous improvement)을 측정하기 하기 위해 사전적으로 규정한 방법 등이 존재하여야 한다.

 첫째, 프로젝트 초기에 달성해야 할 공통의 목표(mutual objective)를 명확하게 정의하는 것이 파트너링의 기본적인 초석이다. 공통의 목표란 팀 구성원의 목표(individual goal)와 팀의 목표(goal of team)가 일직선상으로 정렬(alignment)되는 것을 의미한다.

 둘째, 인간의 노력은 완전하지 못하기 때문에 파트너링을 구성하는 파트너들은 프로젝트 수행 중 문제가 발생하는 것을 인정하여야 한다. 따라서, 파트너링이 효과적으로 운영되기 위해서는 공사 수행 중에 제기되는 이슈와 분쟁을 신속하게 해결하는 시스템을 갖추어야 한다.

 파트너링의 3번째 요소는 지속적 성과 개선(continuous improvement)이다. 고객(발주자와 이용자)의 가치를 증진시킬 수 있는 구체적인 주요 성과 지표(key performance indicator)를 선정하여 목표를 수량화하여 설정하고 이를 달성했는지를 검토하여야 한다.

 파트너링은 전통적인 설계ㆍ시공 분리 방식(design-bid-build), ‘컨스트럭션 매니지먼트(construction management)’ 및 디자인ㆍ빌드(design-build) 방식 중 어떠한 발주 방식에서도 적용이 가능하다.

 <그림 2> 영국 발주자의 선택 사항

  

 호주의 얼라이언싱의 도입 현황

 호주의 얼라이언싱(Alliancing)은 발주자(Owner)와 발주자가 아닌 참여자(Non-Owner Participants)들이 책임과 리스크를 공유하면서 프로젝트의 목표를 달성하는 발주 방식이다. 모든 참여자들이 미리 동의한 프로젝트 목표와 대비하여 성과를 평가하고 모두 함께 승리하든지 또는 패배하든지가 결정되는 구조이다. 얼라이언싱에서는 개별적인 참여자의 성과라는 개념은 존재하지 않고, 팀의 집합적 성과(Collective Performance)라는 개념만 존재한다.

 얼라이언싱으로 건설 프로젝트가 수행되는 전형적인 단계를 구분하면 얼라이언스를 확정하는 얼라이언스 확립 단계와 얼라이언스 방법을 적용해 프로젝트를 수행하는 단계로 구분됨. 후자는 다시 프로젝트의 개발 과정, 실행 과정 및 하자 교정 과정으로 구분한다(그림 3 참조).

 전통적인 계약 관계에서는 개별적인 참여자들은 개별적인 의무를 부담하므로 리스크는 그 리스크를 가장 잘 관리할 수 있는 참여자가 관리할 수 있도록 배분하는 것이 원칙인데 반해, 얼라이언싱의 경우 리스크와 책임은 공유되고 집단적으로 관리된다.

 타깃 코스트(Target Outturn Cost)를 포함한 타깃 목표(Performance Target)는 프로젝트의 개발 단계에서 참여자들이 개발에 합의하고, 참여자들이 타깃 목표를 합의해 결정하면 프로젝트의 인도에 대한 리스크와 책임은 타깃 목표와 비교하여 미리 정한 손해ㆍ이득(pain/gain)의 비율에 의하여 집단적으로 부담한다.

 호주에서 얼라이언싱 방식을 적용한 공사 금액은 2003∼2004 회계연도에 120억 호주 달러이던 것이 2008∼2009 회계연도에는 320억 호주 달러로 증가하였다. 2008∼2009 회계연도에 기록한 320억 호주 달러는 전체 SOC 공사 금액인 1110억 호주 달러의 29%에 달하는 규모임. 즉, 현재 호주에서 얼라이언싱은 새로운 발주 방식이 아닌 통상적으로 이용되는 발주 방식이 되었다.

 <그림 3> 호주 얼라이언싱의 전형적인 단계

 미국의 IPD 도입 현황

 미국의 IPD란 발주자ㆍ시공자ㆍ설계자 사이의 계약으로 이들의 이해를 정렬시키는 계약으로 특징지어지는 발주 방식이다. IPD는 설계ㆍ시공 과정을 통하여 이해 관계자의 이익이 프로젝트의 성공과 연계되게 동기를 부여하고 다음과 같은 계약적 원칙과 행동 원칙을 구체화하는 발주 방식이다. 계약적 원칙은 첫째, 주요 참여자가 동등하게 결합하고(Key participants bound together as equals), 둘째, 프로젝트 결과에 의해서 리스크와 보상을 공유하고(Shared financial risk and reward based on project outcome), 셋째, 주요  참여자간에는 책임을 지우지 않고(Liability waivers between key participants), 넷째, 주요 참여자간에는 회계 투명성을 유지하고(Fiscal transparency between key participants), 다섯째, 주요 참여자는 조기에 프로젝트에 참여하고(Early involvement of key participants), 여섯째, 공동으로 프로젝트 타깃의 판단 기준을 설정하고(Jointly developed project target criteria), 일곱째, 협력적인 의사 결정 구조(Collaborative Decision Making)이다.

 미국에서 IPD는 민간 공사에서 프로젝트 참여자들의 협력 정도에 따라 다양한 스펙트럼으로 적용되고 있다. 가장 협력의 정도가 낮은 IPD는 참여자들의 협력을 요구하는 계약 조건이 없고 팀 구성원들이 제한적으로 리스크를 공유하는 방식으로서 협력을 프로젝트 수행 철학으로 여기는 발주 방식이다. 두 번째로 협력의 정도가 높은 IPD는 협력을 요구한 계약 조건이 존재하고 팀 구성원이 동일한 장소에서 업무를 수행하는 협력을 프로젝트 수행 철학으로 여기는 발주 방식이다. 진정한 의미의 IPD는 가장 높은 정도의 협력을 요구하는 발주 방식으로 발주자ㆍ설계자ㆍ시공자 등 주요 참여자들이 하나의 다자 계약서에 서명하는 새로운 발주 방식이다.

 정책적 시사점

 현재 우리나라에서는 파트너링과 관련된 많은 논의가 이루어지고 있으나 파트너링의 개념에 대해서는 공식적인 정의가 없다. 따라서 건설산업기본법에 파트너링에 관한 개념을 정의할 필요가 있다. 또한, 공공공사에서는 계약 예규인 공사계약 일반조건에도 규정하고, 민간 공사에서 파트너링을 권장하기 위하여 민간 건설공사 표준도급계약서에도 파트너링에 관한 사항을 반영할 필요성이 있다. 처음에는 건설산업기본법에 발주자 의무 사항으로, 공공 발주자는 일정 금액 이상의 공공공사를 수행할 경우에 한하여 파트너링 제도를 의무화하고 점차적으로 확대하여야 한다.

 파트너링에 관한 지침서를 제정하여 파트너링에 관한 인식을 제고할 필요성이 있다. 파트너링 지침서에는 파트너링의 정의, 파트너링의 원칙, 상생협의체 구성원, 상생협의체 운영의 목표, 상생협의체 운영의 절차, 상생협의체에서 논의되어야 할 사항, 문제 해결 방안 등에 대한 내용을 포함하여야 한다.

 파트너링을 의무화하지 않는 프로젝트일지라도 계약 조건으로 문제 해결 방안을 도입할 필요성이 있다. 즉, 현재 건설 분야 분쟁이 증가하고 있는 추세에 비추어 자체적인 문제 해결 방안은 파트너링과 무관하게 조속히 도입할 필요성이 있다. 현재 건설분쟁조정위원회의 활성화를 위하여 사무국을 설치하도록 하는 방안과 분쟁 조정 전문가 그룹을 운영토록 하는 방안이 논의되고 있다. 따라서 분쟁조정위원회의 분쟁 조정 전문가 그룹과 프로젝트 내부 분쟁 해결 방안의 퍼실리테이터(facilitator)를 연계하여 활용할 수 있는 방안을 검토할 필요가 있다.

 장기적으로는 전통적인 설계ㆍ시공 분리(design-bid-build) 방식 이외의 방안인 턴키(turnkey) 방식에도 호주의 얼라이언싱 방식을 도입하는 방안을 고려하여야 한다. 특히, 공사 수행 이전에 정의하기 어려울 정도로 위험이 높은 대형 공사에 대해서는 우선적으로 호주의 얼라이언싱 제도를 도입할 필요성이 있다. 현재 우리나라는 최저가낙찰제의 문제점을 인식하고 대안을 모색하고 있는데, 호주의 얼라이언싱에서 가격을 제외한 평가 기준으로 낙찰자를 선정하는 방안을 벤치마킹할 필요성도 있다.

 이의섭 건설산업연구원 연구위원

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