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<연구기관 리포트> 중소건설업체 민자사업 참여 확대 방향 및 사업 유형 모색
기사입력 2013-08-16 16:35:41. 폰트 폰트확대폰트축소

 

   
 민간투자사업은 도입 후 사회기반시설의 적기 확충에 큰 기여를 하며 건설산업의 중요한 시장의 하나로 자리 잡았다. 그리고 이 새로운 시장에서 건설사, 금융사, 운영사 등 여러 참여자들이 다양한 기회와 수익을 얻어 왔다. 반면, 건설산업에서 대다수를 차지하는 중소건설업체는 민간투자사업의 확대에 불편한 심정을 지속적으로 제기하였다. 많은 사업들이 대규모 BTO 사업으로서 투자비, 자금조달, 사업 리스크 등에서 중소건설업체의 참여가 어려운 시장이기 때문이다. 일부 중소건설업체가 참여하고 있는 BTL 사업도 학교, 하수관거, 군막사 등으로서 사실상 중소업체의 수주물량이 공공공사에서 민간투자사업으로 이전된 것에 불과하다. 더욱이 BTL 사업에도 참여하기 힘든 대부분의 중소업체에게는 민간투자사업의 활성화는 수주물량의 감소로 받아들여질 수밖에 없다. 즉, 새로운 시장이 열렸으나 여기에 참여하기는 어려운 상대적 박탈감과 함께 기존 수주영역이 새로운 시장으로 이전되면서 실질적으로 물량이 감소되는 상황에 대한 불만이 동시에 존재하는 것이다.

 이러한 상황에서 중소건설업체가 취할 수 있는 입장은 두가지이다. 하나는 민자사업의 추가적인 확대 및 활성화를 반대하고 재정사업의 유지 및 확대를 요구하는 것이다. 다른 하나는 민자사업에 중소건설업체가 참여할 수 있도록 제도를 개선하고 중소업체에 적합한 사업 모델을 개발하는 것이다. 하지만 예산제약으로 SOC 투자 여력이 지속적으로 위축되고 있는 상황에서 민간투자사업의 활성화는 불가피한 구조이다. 따라서 전자의 입장만을 주장하기는 현실적으로 어렵다. 그렇다면 후자의 입장을 취해야 하나 이 또한 어려움이 있다. 기존 민간투자사업의 구조를 볼 때, 중소건설업체의 참여에는 한계가 존재할 수밖에 없다. 자금조달 과정에서 컨소시엄의 신용 리스크를 높이게 되고, 사업 진행 과정에서도 업체의 부도, 사업포기 등 장기적 안정성에 대한 우려가 존재한다. 이러한 점을 감안할 때 민간투자사업에서 제도적으로 중소건설업체에게 인센티브를 부여하고 물량을 강제하는 형태의 정책을 활용하기는 쉽지 않다. 더욱이 민간의 창의와 효율을 활용하는 민간투자사업의 특성 상 정부의 과도한 개입은 그 취지에도 부합하지 않는다. 즉, 기존 민간투자사업 유형에 제도적으로 중소업체의 참여를 확대하는 정책은 현실적으로 효과를 달성하기 어렵다.

 따라서 중소건설업체에게 가장 유효한 방안은 그들에게 적합한 새로운 민간투자사업의 유형을 모색하는 것이다. 여기서의 문제는 새로운 유형이 단순히 기존에 중소건설업체가 수행하던 재정공사가 민자사업으로 이전되는 것은 아니어야 한다는 점이다. 이는 새로운 물량의 창출이라기보다는 물량의 이전이면서도 공사수주를 위한 비용, 노력, 리스크 등의 어려움만 훨씬 커지는 양상에 불과하기 때문이다. 이러한 점을 고려할 때 중소건설업체가 적극적으로 모색해야 할 민간투자사업은 기존에 재정사업으로 중소건설업체가 맡아온 영역 중 사회적으로 필요성은 인정되나 예산제약으로 인해 정부가 적극 추진하기에는 한계가 있는 소규모 사업이 될 것이다. 이 경우, 중소건설업체의 민간투자사업이 단순히 물량 이전이 아니라 큰 틀에서 물량 확대로 이어질 수 있을 것이다.

 △전제조건으로서 민간투자사업의 활성화

 중소건설업체의 민간투자사업 참여 확대를 논의하기 위해서는 민자사업의 활성화가 전제되어야 한다. 이를 위해 첫째 현행 민간투자법과 같이 민간투자 대상시설을 나열하고 관련 조문의 후반에 대통령령과 조례로서 민간투자 대상시설을 정할 필요가 있다고 본다. 민간투자 대상시설은 법에서 규정하고 있고 필요시 시행령에서 대상사업을 추가할 수 있는 일본과 유사한 방식이라고 할 수 있다.

 둘째, 민간투자법에서는 민간투자 대상시설을 구체적으로 기술하지 않고 기본 유형만을 제시하는 방식이다. 민간투자사업에 필요한 기본적인 특성을 갖출 경우 주무관청, 민간투자심의위원회 등의 결정에 따라 민간투자사업으로 추진하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 이 방법은 영국, 호주 등과 같은 유형별 포괄주의로서 민간투자 대상시설의 유형을 법률로 정해 놓고 그 유형에 속하는 각종 행위를 할 수 있도록 하는 것이다.

 궁극적으로는 민간투자사업에 대한 원칙의 정립도 중요한 과제이다. 민간사업자의 적정 수익을 확보해주고 정부가 민자시장의 안정적 운영을 도모한다는 정책적 신뢰감이 형성될 때 비로소 민간투자사업의 활성화를 기대할 수 있는 것이다.

  

 △중소건설업체에게 적합한 민자사업 유형 모색

 민간투자사업에서 중소건설업체의 참여를 확대할 수 있는 가장 유효한 방안은 중소업체에게 적합한 사업 유형을 모색하는 것이다. 현재 논의되고 있는 민자사업 중 중소건설업체에게 비교적 적합한 유형들로는 아래의 사업들을 생각해 볼 수 있다.

 첫째는 노후 학교 증개축 사업이다. 2010년 말 전국의 각급 학교수는 총 1만1387개(국공립 9628개, 사립 1759개)이며, 이 중 30년 이상 경과된 학교는 총 4815개교로서 전체의 42.2%에 달하고 있다. 이를 감안할 때 노후 학교의 환경개선은 국가적 과제가 될 수밖에 없으며, 이에 노후 학교의 증개축을 BTL 방식 민자사업으로 추진할 필요가 있다. 학교 내 편의점 및 매점 입점 등 부속사업으로 수익성을 보강하는 방안도 모색할 수 있으며, 사립학교 또한 거의 국가 재정지원에 의해 운영됨을 고려할 때 증개축 사업에 일부 재정을 투자하는 것도 검토할 수 있을 것이다.

 둘째는 규모 조정대상 교육시설을 다른 용도로 전환하는 사업이다. 정부는 학생수 60명 이하의 학교를 통폐합 대상으로 보고 있으며, 2011년 기준 학생수 100명 이하의 소규모 학교는 2475개교로서 전체 학교의 20%를 상회하고 있다. 향후 소규모 학교들의 규모 조정, 통폐합 등이 지속적으로 추진될 것으로 보이며, 이러한 규모 조정대상 교육시설들을 민간투자사업을 통해 다른 시설로 활용하는 방안을 모색할 수 있다. 활용가능한 시설로는 외국인 교사를 위한 국내체류용 기숙사 또는 대학교 기숙사, 각 경찰서에 배치된 전투경찰 내무반(병영시설개선), 외국어 전문교육센터, 주민문화체육 시설, 박물관, 미술관, 창작 스튜디오 등을 검토할 수 있을 것이다.

 셋째는 공립유치원 시설이다. 2011년 말 현재 전국의 유치원 수는 8424개이며, 이 중 공립유치원은 4499개이다. 유아 무상교육을 1년에서 3년으로 확대하는 등 향후 유아교육 여건의 변화에 따라 공립유치원 이용수요는 계속 증가할 것으로 예상되고 있다. 하지만, 공립유치원 수용 여건은 극히 부족하며 공립유치원의 확충은 국가의 복지 및 교육정책에서 중요한 과제로 대두되었다. 따라서 공립유치원 시설을 BTL 방식의 민간투자사업으로 검토할 필요가 있으며, 우선적으로는 전국 5778개 초등학교 중 공립유치원이 없는 초등학교를 선별하여 신축하는 방안을 모색할 수 있을 것이다.

 넷째는 어린이집으로서, 어린이집에 대한 수요 증가 및 사회적 중요도 확대에도 불구하고 현실에서는 소규모 자영업 형태의 민간 및 가정 어린이집이 보육아동의 80%를 담당하고 있다. 높은 육아비용, 양질의 보육시설 부족 등을 해소하기 위해 보육시설에 대한 투자는 지속적으로 확충되어야 하며 그 일환으로서 비용과 시설 측면에서 민간 어린이집과 차별되는 질 높은 공공형 어린이집의 확충도 중요한 과제이다. 현재 공공청사내 보육시설만 민간투자사업 대상으로 한정되어 있는데 보편적 복지 차원에서 그 범위를 확대하여 공공 보육시설을 민간투자사업으로 추진할 필요가 있다. 어린이집의 경우 수익형 사업의 가능성도 존재하므로 BTL 또는 BTL+BTO 방식이 가능할 것이다. 또한 유사 규모의 어린이집을 하나의 사업단위로 묶는 집합(bundle)화, 주민센터 및 여성문화복지관과의 복합화 등을 통해 적정한 투자규모를 설정할 필요가 있다.

 마지막으로, 예시로 제시한 사업들 외에도 학교 체육시설, 생활체육시설, 청소년수련시설, 노인복지시설, 소규모 관공서, 재난대비시설, 도시공원 등을 검토할 수 있을 것이다.

 이승우 건설산업연구원 연구위원

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