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최소비용보전 등으로 재무적 투자자 적극 유인해야
기사입력 2014-10-13 17:06:18. 폰트 폰트확대폰트축소
박용석 한국건설산업연구원 연구위원민간투자사업의 재원조달 원활화 방안

 SOC에 대한 정부 재정투자가 지속적으로 축소되고 있다. 정부는 민간투자를 통해 축소된 재정투자를 보완할 것이라고 계획은 세웠지만 현재 SOC 민간투자 시장은 침체되어 있고, 향후 그 활성화 여부도 불투명하다.

 SOC에 대한 재정투자 전망

 SOC 예산은 2013년 24.3조원에서 2014년에는 23.7조원으로 축소되었고, 정부 총지출에서 차지하는 비중도 2013년 7.1%에서 2014년에는 6.5%로 감소했다. 2015년도 예산 요구 현황을 보면, 복지 분야는 금년 대비 10.8% 증액해서 요구한데 비해, SOC는 21.9조원으로 금년 대비 7.5% 감액해서 요구했다.

 향후 재정 지출의 방향을 가늠할 수 있는「2013~2017년 국가재정운용계획」에서도 2013~2017년 간 SOC 부문은 5.7% 축소를 계획하고 있다. 특히, 지난 6월에 있었던「2014~2018년 국가재정운용계획」공개토론회에서 SOC와 같은 경제 분야의 재정 지출 증가율은 낮추고, 복지와 같은 사회 분야의 지출 증가율은 높게 하는 것이 바람직할 것이라고 제시됐다. 다만, 축소된 경제 분야의 재정지출을 보완하기 위해 민간투자를 활성화 하겠다고 밝혔다.

 SOC 민간투자사업의 현황과 문제점

 민간투자사업은 2007년을 기점으로 위축되고 있다. 2007년에 120개의 사업에 11조2000억원 규모의 민간투자가 이루어 졌으나 2013년에는 13개에 4조4000억원 수준으로 급감했다.

 예측의 부정확성, MRG 문제, 높은 통행료 등으로 인해 민간투자사업에 대한 부정적 여론이 형성되었고 정부도 재정 방어적인 정책을 추진했다. 기존 MRG 수준 인하, 사용료 인상 억제, 사업 재구조화 등 지자체의 협약 미준수 그리고 신규 민간투자사업에 대한 MRG 폐지와 시장 내 과당 경쟁이 맞물려 수익률, 공사비, 운영비 등이 한계치 또는 그 이하로 낮아진 것으로 알려지고 있다. 현재 건설회사와 재무적 투자자들은 2000년대 초·중반기에 비해 민간투자사업에 대한 추진 열의가 저하되어 신규 사업을 발굴하기보다는 현재 사업의 마무리에 집중하는 경향을 보이고 있는것 같다.

 정부, 지자체, 공기업의 SOC 투자 확대는 현실적으로 쉽지 않지만, 상대적으로 민간투자사업은 정부의 정책적 의지에 따라 그 활성화 여부가 결정될 수 있다. 이에 따라 민간투자 활성화를 위한 다각적인 대안이 모색되어야 하고, 특히 은행, 연기금과 같은 재무적 투자자의 민간투자 활성화를 위한 대안 마련이 필요하다.

 SOC 민간투자사업의 재원조달 현황과 문제점

 주요 국가들의 경우 초기에는 인프라 투자 자금이 국책은행을 통한 정책 금융이 핵심적 역할을 수행했으나, 자본시장이 발달하면서 시중은행을 통한 자금 조달이 확대되어 인프라펀드, 자산유동화증권(ABS), 사회기반시설(SOC) 채권 등 자본시장의 다양한 프로젝트 금융 방식을 통해 인프라 투자 자금의 조달이 이루어지고 있다.

 우리나라에서도 정책 금융 중심에서 점차 시중은행, 연기금 등으로 다양화되고 있으며, 인프라펀드와 자산유동화증권, 사회기반시설 채권 등 다양한 프로젝트 금융 방식이 이용되기 시작했다.

 자산유동화증권, 사회기반시설 채권 등의 프로젝트 금융 방식은 초기 민간투자사업에 적용되었다. 천안~논산고속도로와 백양터널 사업 등에서 자산유동화증권을 발행하여 차입금을 조달하였고, 사회기반시설 채권을 통해 차입금을 조달한 것은 인천공항 열병합발전소와 대구~부산고속도로 사업이 있다. 특별자산펀드로서 시민들에게 공모하여 차입금을 조달하는 방식은 서울 지하철 9호선에서 최초로 사용되었다. 그러나 이와 같은 다양한 프로젝트 금융 방식은 활성화되지 못한 실정이고, 최근 추진되고 있는 사업들은 주로 인프라펀드와 전통적인 신디케이트 대출에 의존하고 있다.

 민간투자사업에 대한 정부 규제와 시장 내 경쟁이 증가하여 ‘고위험 저수익’의 양상을 보이자 재무적 투자자들은 민간투자사업에 대한 투자를 기피하는 경향을 보이고 있다. 금융기관들은 수요 리스크의 헷징(Risk Hedging) 없이는 투자하기 어렵다는 입장이고, 민간투자사업에 대한 지분 출자에는 소극적이고, 채권 회수에 유리한 대출 중심의 투자에 집중하는 경향이 크다.

 금융기관들은 투자 리스크를 줄이기 위해 “건설회사의 출자 규모 상향, 금융기관의 투자 수익률(ROI : Return on Investment) 상향, 수요 부족시 건설회사가 금융기관의 출자금 전액을 인수하거나 손실금을 보전하는 풋옵션, SPC 등이 대출금을 갚을 수 없을 때 시공사나 지주회사가 SPC 등에 돈을 빌려주거나 출자해 상환하는 자금보충약정 등을 요구하고 있다.

 SOC 민간투자사업의 재원조달 원활화를 위한 과제

 민간투자사업의 재원조달 원활화를 위해서는 우선 민간투자사업 자체의 사업성이 확보되어야 하고, 재무적 투자자들의 지분 투자 활성화 방안과 다양한 프로젝트 금융 방식이 활성화 될 수 있는 인센티브의 도입이 필요하다.

 민간투자의 활성화를 위해서는 은행, 연기금과 같은 재무적 투자자의 투자가 필요하고, 이들의 투자를 유도하기 위해서는 안정적인 현금흐름이 있어야 한다. 공공성이 높은 사회기반시설의 경우 최소비용보전(MCC : Minimum Cost Compensation) 또는 갭펀드(GAP Fund)의 활용을 검토할 필요가 있다.

 최소비용보전은 실제 운영 수입이 사업 시행자가 필요로 하는 최소 사업운영비에 부족할 경우, 그 부족분을 주무 관청이 재정 지원하는 방안이다. 이 방식은 MRG가 있었던 사업을 재구조화하면서 비용보전방식으로 전환한 거가대교, 서울 지하철 9호선 사업에서 그 예를 찾아볼 수 있다.

 갭펀드는 공공부문이 조성하는 펀드의 일종으로서 민간의 투자 자본 수익이 투자비용에 미치지 못하게 될 때 그 차이(Gap)를 보전할 수 있도록 정부가 금융 시스템을 활용하여 지원하는 방안이다. 최소비용보전 또는 갭펀드 등을 통해 민간투자사업의 재무적 안정성이 확보되면 민간투자사업의 재원 조달은 원활해 질 것으로 기대된다.

 서울~춘천고속도로의 경우 인프라펀드, 연기금과 같은 재무적 투자자와 공공기관인 도로공사, 지자체인 강원도, 춘천시도 출자했다. 이와 같이 다양한 주체의 지분 출자를 활성화하기 위해서는 민간투자사업 자체의 사업성 또는 재무적 안정성을 높이는 것이 최상의 방안이다.

 민간투자사업의 안정성이 저해되지 않는 범위에서 자기자본비율의 현실화가 필요하다. 현행 민간투자제도는 수익형(BTO) 사업의 자기자본비율을 15% 이상으로 규제하고 있다. 시공사, 재무적투자자, 운영사 등은 출자 배당을 목적으로 민간투자사업에 출자하기 보다는 시공권, 대출권, 운영권을 통한 수익성 확보를 위해 민간투자사업에 참여하기 때문에 자기자본비율이 완화되어도 사업 추진의 위험성은 크지 않을 것으로 보인다. 사업규모가 큰 공모형 PF 사업의 경우 자기자본 비율은 5~10% 수준이다.

 재무적 투자자가 자기자본에 대한 출자에 소극적인 것은 건설기간과 운영기간의 초기 단계에서 수익이 발생하지 않기 때문이다. 이와 같은 제약 요인을 해소하기 위해서 건설 및 운영 기간 초기 단계에서 현금 흐름을 발생시킬 수 있는 준자본(Mezzanine debt) 형태의 자본 참여가 현실적인 방안으로 생각된다. 재무적 투자자들은 수익이 발생하지 않는 건설 기간 중에도 배당 또는 이자 지급이 가능한 후순위 대출 등 준자본을 통해서 민간투자사업에 대한 지분 참여의 가능성이 있을 것으로 보인다. 후순위 대출, 전환 사채 등 준자본은 민간투자사업의 초기부터 재무적 투자자가 이자를 수취할 수 있어 현금 흐름을 확보할 수 있다. 이에 따라 민간투자사업에 후순위 대출을 동반한 재무적 투자자들의 참여를 확대하는 방안을 검토할 필요가 있다. 즉, 후순위 대출의 일정 비율을 순수 자기자본으로 인정하는 방안을 생각해 볼 수 있다.

 사회기반시설(SOC) 채권에 대한 실제 활용 사례는 많지 않은데, 향후에도 그 활용도는 더 떨어질 개연성이 있다. 민간투자법에서 정하고 있는 사회기반시설 채권에 대한 ‘분리세율’ 적용이 2014년 12월 31일까지 적용되고 그 이후에는 세제 혜택이 종료될 예정이다. 민간투자사업의 재원 조달 다양성을 확보하는 차원에서 사회기반시설(SOC) 채권에 대한 조세 특례를 지속적으로 연장하는 것을 고려할 필요가 있다.

 정부는 ‘새 경제팀의 경제정책 방향’에서 내수활성화를 위해 재정보강과 금융 지원으로 확장적 거시정책을 추진하고, 제2서해안 고속도로, 수도권 광역급행철도 등 민간투자사업을 조기에 추진할 것이라고 밝혔다. 금번 경제활성화 계획에 있어 건설투자는 정부의 직접적 재정투자가 아닌 민간투자에 의존하고 있다.

 민간투자 사업의 원활한 추진을 위해서는 실질적인 투자자인 재무적 투자자들의 투자 유인이 있어야 한다. 시중의 유동자금을 생산적 자금으로의 전환과 정부의 당초 의도한 대로 민간투자의 원활화를 위해서는 보다 전향적인 민간투자 활성화 대책이 마련되어야 한다.

김국진기자 jinny@

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