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[시론] 인구 감소시대, 정부는 어떻게 협력할 것인가?
기사입력 2019-06-20 07:00:09. 폰트 폰트확대폰트축소
   

  최근 전 사회에서 양극화 현상이 두드러지게 나타나고 있다. 지역 차원에서도 양극화 현상은 심화되고 있는데, 대표적으로 수도권과 비수도권의 불균형 현상을 제시할 수 있다. 일례로 지난해 10월 정부가 발표한‘재정분권 추진 방안’을 보면, 재정자립도가 30% 미만인 지방정부는 수도권 69곳 가운데 27.5%(19곳)에 불과했지만 비수도권은 전체 174곳 가운데 72.4%(126곳)를 차지하는 것으로 나타났다. 전국 평균 재정자립도는 2017년 53.7%에서 지난해 53.4%, 올해 51.4%로 해마다 하락 추세다.

  이러한 지역 간 불균형의 원인 중 하나로 극심한 인구 감소가 거론되고 있다. 만 15세부터 64세 인구를 지칭하는 생산가능 인구는 2017년에 처음으로 전년 대비 감소하였으며, 가임여성(15~49세)이 낳을 것으로 기대되는 평균 출생아 수를 의미하는 합계출산율은 2018년 0.98로 한 명 자녀 출산을 의미하는 1.0선이 무너지기 시작했다. 인구 감소는 인구 규모 30만 미만의 지방 중소도시에 더욱더 타격이 크다. 인구가 급격히 줄어드는 상황에서 중소 도시권에 사는 주민들은 원하는 도시 생활서비스, 안정된 복지가 충족되지 못하고 삶의 질 수준이 낮아지면서 공동체와의 사회적 결속력, 자연환경, 역사문화 환경 등이 훼손되는 실정이다. 인구 10만 미만의 시ㆍ군은 전 국토면적의 59.4%를 차지하고 있지만, 총인구는 8.34% 수준이다. 평균 고령화율은 31~35%, 생산가능인구 비율은 45~49% 수준으로 대도시에 비해 고령화율은 10% 정도 높고, 생산가능 인구 비율은 10% 정도 낮은 상황이다.

  점점 가속화되는 인구 감소를 연착륙시키고 해당 지역을 유지하기 위해서는 중앙정부와 지방정부의 협력이 절대적으로 필요하다. 지방의 생존을 위한 연계 협력은 단순히 규범적이고 당위론적인 의미가 아닌, 사람들이 거주하는 익숙한 공간에서 자신의 삶을 향유하는 실체적 공간을 유지한다는 측면에서 이해가 되어야 한다. 아무리 극심한 인구 감소시대가 도래해도 실체적 공간으로서의 지역은 사라지지 않는다. 정부 간 구체적인 협력 방안은 다음과 같다.

  첫째, 지방정부 간 연계협력이 필요하다. 혼자의 힘으로 생존이 어려울 때는 인근 지자체와의 연대가 필요하다. 이제는 행정구역을 넘어서서 서로의 강점이 될 수 있는 기능을 연계해야 한다. 일명 상생지역권이 필요한데, 상생지역권은 ‘인구 감소에 대비하기 위해 인구 50만 미만의 중소도시를 거점으로 하고 인근 낙후지역을 연계하는 지역’을 지칭한다. 특히 지방 중소도시의 주요 산업인 1차 산업 그리고 문화와 관광 등 여가산업의 특성을 고려하여 중심도시를 설정하고 사람들의 이동을 나타내는 교통 자료를 활용하여 권역을 설정한다. 예를 들어 진주시를 중심으로 한 진주ㆍ사천권의 경우 중심성이 가장 높은 진주시를 중심으로 하위에 사천시와 하동군이, 그리고 나머지 시군(통영시, 거제시, 고성군, 남해군, 하동군, 산청군, 함양군)을 연계하는 인구 100만 규모의 상생지역권을 상정할 수 있다.

  둘째, 중앙부처 간 연계협력이 필요하다. 올해 4월 국가균형발전위원회와 국토교통부는 지역 주도의 다부처ㆍ다년도 묶음 사업으로 지역발전투자협약 시범사업 11개를 발표하였다. 지역발전투자협약은 지역 주도로 발굴한 사업계획에 대해 중앙과 지자체 간 수평적 협의와 조정 과정을 거쳐 협약을 체결하면 장기간(3~5년) 해당 사업을 안정적으로 지원하는 제도이다. 정책목표 달성을 위해 최소 2개 부처 이상의 사업들을 단위사업으로 구성하되 소프트웨어(S/W) 사업과 하드웨어(H/W) 사업으로 구성된다. 제주도 서귀포시의 경우 지역 주민의 삶의 질 제고를 목표로 공공의료 자원의 기능 및 네트워크 강화를 통한 응급 의료체계 혁신을 추진하는데 보건복지부를 중심으로 하여 행정안전부, 농림축산식품부, 고용노동부 등이 이를 지원한다.

  마지막으로 중앙과 지방의 연계협력이 필요하다. 전통적으로 중앙과 지방은 상하 관계로 인식되었으나, 최근 지방분권 경향과 함께 명확한 역할에 기초한 협력이 중요하다. 중앙은 아직은 부족한 지방의 계획역량을 보조하고 국비 지원 이후에 모니터링을 과학적으로 해당 지역에 적합하게 실시하는 것이 필요하다. 특히 지역 사업의 경우 단순 수익성뿐 아니라 공공성에 기초한 평가체계를 구축하는 것이 필요하다. 지방정부는 중앙정부의 국비를 알뜰하게 효율적으로 활용해야 한다. 각 지역이 경쟁력을 가질 수 있는 특화 자산을 개발하고 각 지역 특성에 맞는 다양한 지역개발 모델(귀농 귀촌형, 문화 관광형, 의료 복지형 등)을 실현하여야 한다.

  사일로 효과(organizational silos effect)라는 경영학 용어가 있다. 조직 부서들이 서로 다른 부서와 담을 쌓고 내부 이익만을 추구하는 현상을 일컫는 말이다. 사일로(silo)는 곡식 및 사료를 저장해 두는 굴뚝 모양의 창고이다. 전 국토가 조화롭게 지속되기 위해서는 정부가 먼저 굴뚝 모양의 창고를 부수어 널리 서로를 이롭게 해야 할 때이다.

 

이미홍(LH 연구원 국토지역연구실장)

 

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